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"Se vogliamo qualificare correttamente la spesa pubblica ponendo l’attenzione non sui costi da contenere ma sui risultati da conseguire, dobbiamo aiutare l’amministrazione a far emergere tutte le sue potenzialità e non certo lanciare messaggi di preventiva assoluzione per quanti dovessero, con grave negligenza e trascuratezza, sprecare e sperperare i fondi del Recovery."

Telos: La Corte dei Conti è un organo centrale nella vita delle Amministrazioni Pubbliche, che svolge, tra gli altri, il ruolo scomodo di garante della correttezza della spesa e della finanza pubbliche. Ha quindi funzioni giurisdizionali, consultive e di controllo. Di cosa si occupa in soldoni?

Luigi Caso: La Corte dei Conti fu istituita nel 1862, un anno dopo l’Unità d’Italia. È, quindi, la più antica magistratura italiana. La sua funzione, in estrema sintesi, è quella di controllare che i soldi prelevati attraverso la tassazione vengano spesi correttamente e, quando siano accertati gravi casi di spreco, condannare i responsabili a risarcire il danno. Purtroppo, in un Paese che talvolta sembra propenso più alle deroghe che alle regole e spesso indifferente verso il patrimonio pubblico, una simile funzione può risultare scomoda.
Tuttavia, si tratta di una funzione indispensabile e coessenziale in un sistema di democrazia compiuta; infatti, essa consente di verificare che le amministrazioni svolgano correttamente le missioni loro affidate dal Parlamento e dalle Assemblee regionali, operando nel rispetto dei parametri normativi e finanziari previsti dalle norme vigenti (comprese quelli conseguenti all’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea), così che le risorse - specie se scarse - possano essere impiegate efficientemente, favorendo lo spostamento - a favore dei cittadini - del rapporto fra spesa strumentale (quella per il mantenimento degli apparati) e spesa finale (quella per i servizi e le prestazioni al pubblico).
Nell’esercizio di tale funzione, la Corte dei Conti (anche grazie al suo stretto rapporto con l’omologa Corte europea) viene a trovarsi al centro del flusso di norme e di risorse - sia nazionali che comunitarie - che collega l’Unione Europea, lo Stato italiano e le Autonomie territoriali, controllandolo e sanzionando le principali violazioni delle regole finanziarie.

L’espressione danno erariale sembra essere lo spauracchio della Pubblica Amministrazione, accusato di essere la causa del timore della firma che condizionerebbe molti funzionari nel momento in cui adottano un atto, soprattutto in materia contrattuale. Questa chiave di lettura risponde a realtà?

In base ad una delle regole fondamentali di ogni sistema democratico, ad ogni potere deve corrispondere una pari responsabilità; possiamo dire che la presenza di un potere irresponsabile contraddica in radice il concetto stesso di democrazia così come oggi la conosciamo. A questa regola non si sottrae neanche la nostra Costituzione che, in particolare, all’art. 28 prevede espressamente che i pubblici dipendenti siano direttamente responsabili degli atti compiuti in violazione dei diritti (e, quindi, rispondano anche dei danni arrecati al patrimonio pubblico).
A partire dal 1994, però, l’ambito di tale responsabilità è stato sempre più ridotto, allo scopo - così si disse all’epoca e così si continua a dire anche oggi - di combattere la famigerata paura della firma. Occorre però comprendere che cosa si nasconda dietro questa formula fin troppo abusata. In essa, infatti, convivono, da un lato, l’ingiustificabile e inconfessata aspirazione di una minoranza di dipendenti pubblici alla più ampia irresponsabilità e, dall’altro, la giustificata difficoltà di talaltri di districarsi nel sempre più complesso quadro normativo.
Premesso che solo quest’ultima esigenza può ritenersi degna di tutela, non può non convenirsi che la complessità normativa andrebbe combattuta con una seria opera di semplificazione e, magari, con un rafforzamento - soprattutto nella materia degli appalti - delle funzioni di controllo e consultive intestate alla Corte, così da aiutare i dipendenti pubblici a interpretare ed applicare correttamente le tante norme stratificatesi negli anni.
Invece, con l’art. 21 del DL 76/2020 (che il Governo ha deciso di prorogare) si è scelto, semplicisticamente, di sospendere la responsabilità erariale per le azioni commesse con colpa grave. Come è stato più volte sottolineato, si tratta di una soluzione non solo tecnicamente criticabile, sotto vari profili, ma altresì estremamente dannosa per i cittadini. Innanzi tutto, sono evidenti i dubbi di compatibilità della norma sia con la Costituzione (in tal senso, basterebbe leggere con attenzione la sentenza 371/1998 della Corte Costituzionale), e con il Regolamento Europeo per la Ripresa e Resilienza (che impone, invece, un rafforzamento del controllo giurisdizionale sulla gestione dei fondi da erogare).
Inoltre, la distinzione fra i danni conseguenti ad azioni (risarcibili solo in caso di dolo) e quelli causati da omissioni (risarcibili anche in caso di colpa grave) rivela scarsa conoscenza dell’apparato amministrativo. Infatti, non solo nelle gestioni complesse l’intreccio tra azioni ed omissioni è normalmente inestricabile ma, altresì, la burocrazia difensiva non si attua solo non facendo quanto dovuto ma anche facendo una serie di atti inutili finalizzati esclusivamente ad evitare qualsiasi assunzione di responsabilità (continue richieste di documenti non necessari, acquisizione di pareri ad altre amministrazioni, ecc. ecc.). Senza contare, sempre sotto il piano tecnico, che l’utilizzo (che negli ultimi anni è divenuto sempre più frequente) di leggi che creano deroghe temporanee alle norme vigenti è una delle cause del sempre più crescente disordine normativo.
Ma la conseguenza più grave di tale norma è quella di aver codificato e legittimato il trasferimento totale del costo degli sprechi della burocrazia sulle spalle dei contribuenti. Del resto, abbiamo tutti fatto esperienza degli effetti della gestione amministrativa dell’emergenza pandemica, caratterizzata da un’ampia ed estesa deresponsabilizzazione: siamo sicuri che la prova finora data (si pensi all’acquisto di mascherine o di siringhe) sia stata rapida, economica ed efficiente?

Il PNRR prevede ‘riforme’ che avranno ‘la finalità di eliminare i vincoli burocratici, rendere più efficace ed efficiente l’azione amministrativa, e ridurre tempi e costi per cittadini e imprese’. Pensa che il carattere di straordinarietà del Piano inciderà in qualche modo sull’attività della Corte?

Il Next Generation EU non è solo un’irripetibile occasione di ripresa economica ma è anche un monito per il nostro sistema amministrativo, così da consentire un radicale cambiamento di impostazione per adottare un diverso approccio nell’utilizzo delle risorse pubbliche. Occorre, infatti, passare dal mero riscontro quantitativo dei costi ad una valutazione qualitativa dei risultati.
Tuttavia, la limitazione di controlli e responsabilità rischia non solo di tradursi in un lasciapassare per sprechi e spesa inefficiente - a danno esclusivo dei contribuenti - ma di impedire proprio la corretta qualificazione della spesa pubblica e compromettere irrimediabilmente il raggiungimento degli obiettivi fissati.
Occorre, invece, innalzare il tasso di meritocrazia dei dipendenti pubblici, come da anni ci chiede la Commissione Europea nei suoi Country Report, e rafforzare il sistema dei controlli, così da accompagnare l’attuazione delle necessarie misure economiche.
In altri termini, se vogliamo qualificare correttamente la spesa pubblica ponendo l’attenzione non sui costi da contenere ma sui risultati da conseguire, dobbiamo aiutare l’amministrazione a far emergere tutte le sue potenzialità e non certo lanciare messaggi di preventiva assoluzione per quanti dovessero con grave negligenza e trascuratezza sprecare e sperperare i fondi del Recovery.

L’operato della Corte è spesso oggetto di titoloni sui media. Facile bersaglio di giudizi espressi senza avere letto gli atti. Il caso ‘Reithera’ è l’ultimo di questi. Ci racconta cosa è successo davvero?

Una vecchia regola impone ai magistrati, quando si tratta di questioni sottoposte al loro esame, di parlare esclusivamente attraverso i propri provvedimenti. Al rispetto di tale massima è ancor di più vincolato chi - come me - non ha partecipato alla decisione e ha solo letto la delibera pubblicata nei giorni scorsi.
Limitandoci, dunque, a quanto scritto nella motivazione della delibera (depositata dopo 9 giorni dalla decisione e non al termine dei 30 previsti dalla legge), credo si possa agevolmente affermare che la mancata registrazione del decreto è dipesa dalla destinazione di una parte significativa del finanziamento pubblico non già allo sviluppo del vaccino ma all’acquisto della sede operativa - già oggetto di locazione - dove la società svolge attività di ricerca e sviluppo a favore della sua controllante svizzera.
In ogni caso, il Governo può sempre chiedere alle Sezioni riunite della Corte la c.d. «registrazione con riserva». In tal caso, pur se le ragioni ostative alla registrazione dell’atto fossero confermate, la Corte ne ordinerebbe la registrazione con riserva, con conseguente assunzione della relativa responsabilità politica da parte del Governo nei confronti del Parlamento.
Ovviamente, si può concordare o meno con le ragioni esposte dalla Sezione ma mi sarei aspettato che si attendesse quanto meno di leggerle anziché criticare il provvedimento a scatola chiusa. Confesso che la lettura di alcuni commenti mi ha dato l’impressione di essere alla presenza non già di una critica all’operato della Corte dei Conti (critica che è sempre legittima e benvenuta ma che richiede, quanto meno, la conoscenza delle ragioni sottostanti la decisione) bensì di una radicale opposizione all’esistenza stessa di un’attività di controllo sull’operato dell’amministrazione da parte di una magistratura terza e neutrale che agisce esclusivamente in nome del popolo italiano.
Se così fosse, vorrei ricordare che la volontà di eliminare lacci e lacciuoli burocratici è comprensibile - in particolare per me che mi sono formato in un Ateneo intitolato a Guido Carli - ma occorre evitare che in questa foga innovatrice si confondano i lacci con le strutture portanti che reggono l’intero sistema ordinamentale, rischiando così di lasciare intatti i primi e tagliare con leggerezza le seconde, ignorando allegramente il rischio del crollo delle regole e dei diritti che ne potrebbe derivare.

Marco Sonsini